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“史上最嚴(yán)”新環(huán)保法，因?yàn)樵黾恿税慈沼?jì)罰、環(huán)評(píng)區(qū)域限批、環(huán)境行政拘留等強(qiáng)制措施，被喻為“長(zhǎng)出了鋼牙利齒”。但一年的實(shí)踐表明，只有配以更強(qiáng)健的“咀嚼肌”，這些“鋼牙利齒”才能更有威力。
5月22日，由中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院王燦發(fā)教授牽頭、6所高校專(zhuān)家參與的新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告正式發(fā)布。北京大學(xué)教授汪勁認(rèn)為，新環(huán)保法實(shí)施一年成果豐碩，這一方面得益于法律本身，另一方面也得益于中央在過(guò)去一年頒布多個(gè)文件的保駕護(hù)航，但作為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，需要單項(xiàng)法律具體規(guī)定增強(qiáng)其可操作性，目前保障其更好實(shí)施的抓手還不夠。
諸多環(huán)境管理措施綜合起效，“守法成本高、執(zhí)法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象有了改變
原環(huán)保法偏軟一直為人詬病。去年元旦起實(shí)施的新環(huán)保法，因?yàn)樾略隽酥T如“按日計(jì)罰”“查封扣押”“環(huán)評(píng)區(qū)域限批”“環(huán)境行政拘留”和“限產(chǎn)停產(chǎn)”等強(qiáng)制措施，被喻為“長(zhǎng)出了鋼牙利齒”。報(bào)告認(rèn)為，這些措施的嚴(yán)格執(zhí)行，是新環(huán)保法實(shí)施一年來(lái)最精彩的亮點(diǎn)。
“按日計(jì)罰”是對(duì)經(jīng)行政處罰仍不改正的違法者的一種處罰措施，也是改變“守法成本高、執(zhí)法成本高、違法成本低”現(xiàn)象的一項(xiàng)重要舉措。在新法生效前，除個(gè)別地方根據(jù)地方立法規(guī)定按日計(jì)罰外，全國(guó)的環(huán)境行政處罰基本上都是實(shí)行“一事不再罰款”原則，導(dǎo)致一些違法排污者寧可被一次性罰款也不停止排污。
針對(duì)這種狀況，新環(huán)保法將“按日計(jì)罰”作為一種執(zhí)法措施予以法律化，明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”經(jīng)抽樣調(diào)查，實(shí)施按日計(jì)罰后，處罰后的改正率在85%以上，有的地方甚至達(dá)到95%以上。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共715件，罰款數(shù)額達(dá)5.69億元(不含山東2—6月份數(shù)據(jù))，適用按日計(jì)罰措施的案件數(shù)總體呈上升趨勢(shì)。報(bào)告認(rèn)為，這一措施的實(shí)施，大大增加了企業(yè)的違法成本，對(duì)促使違法者盡快停止違法起到良好作用，同時(shí)對(duì)預(yù)防環(huán)境違法行為具有重要意義。
報(bào)告認(rèn)為，其他幾種措施，在過(guò)去一年中也充分展示了其“鋼牙利爪”的作用。
新環(huán)保法第六十三條新增了“行政拘留”的行政處罰措施，將公安機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)功能從打擊環(huán)境犯罪擴(kuò)大到懲治環(huán)境違法行為的領(lǐng)域，由此，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的銜接，從環(huán)境犯罪案件擴(kuò)大到適用環(huán)境行政拘留的案件。實(shí)施一年中，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施移送行政拘留共2079起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共1685件。這一措施的實(shí)施遏阻了嚴(yán)重環(huán)境違法，提升了環(huán)境執(zhí)法權(quán)威。
企業(yè)守法情況趨好，但超標(biāo)排放現(xiàn)象依然大量存在，弄虛作假在一些地方還相當(dāng)嚴(yán)重
立法內(nèi)容的關(guān)鍵在科學(xué)，法律實(shí)施的根本在守法。報(bào)告分析認(rèn)為，自去年元旦以來(lái)，在法律實(shí)施力度不斷增強(qiáng)的高壓態(tài)勢(shì)下，企業(yè)自律意識(shí)和守法意識(shí)增強(qiáng)，法律義務(wù)履行整體趨好，但仍有部分企業(yè)有令不止，嚴(yán)重違法仍難根絕。
評(píng)估小組選取了10城市100家國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控、省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控、市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控三級(jí)排污企業(yè)為樣本，調(diào)查發(fā)現(xiàn)隨著新環(huán)保法的頒布實(shí)施，無(wú)論大企業(yè)、工業(yè)園區(qū)還是中小企業(yè)，都能夠通過(guò)各種渠道來(lái)學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹新環(huán)保法，絕大多數(shù)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)了，環(huán)境守法情況趨好。相比較而言，國(guó)控企業(yè)無(wú)論是在遵守新《環(huán)保法》還是在守法意識(shí)上表現(xiàn)都是最好的，其次是省控企業(yè)。
報(bào)告認(rèn)為，在主要污染物排放方面，新法實(shí)施對(duì)企業(yè)主要污染物排放量減排起到積極推動(dòng)作用。無(wú)論是國(guó)控企業(yè)、省控企業(yè)還是市控企業(yè)，都在為主要污染物的減排和環(huán)境質(zhì)量而努力付出，采取積極的行動(dòng)并取得了較好的效果，主要污染物排放有明顯下降。相比之下，國(guó)控企業(yè)減排效果比其他企業(yè)要好得多。
盡管絕大多數(shù)企業(yè)遵守環(huán)保法所規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)的意識(shí)、行動(dòng)都有提升，但環(huán)境違法還時(shí)有發(fā)生。雖然“未批先建”情況越來(lái)越少，超標(biāo)排放現(xiàn)象也有較大幅度的下降，但是超標(biāo)排放現(xiàn)象依然大量存在，偷排、排放數(shù)據(jù)弄虛作假現(xiàn)象在一些地方甚至還相當(dāng)嚴(yán)重。
配套法規(guī)、能力建設(shè)還需加把勁，謹(jǐn)防經(jīng)濟(jì)下行壓力導(dǎo)致新環(huán)保法的“鋼牙利齒”變松變軟
報(bào)告認(rèn)為，新環(huán)保法也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和問(wèn)題。比如，在許多地區(qū)，環(huán)境保護(hù)與GDP增長(zhǎng)的矛盾仍然很突出，“保護(hù)優(yōu)先”和“預(yù)防為主”還沒(méi)能成為各地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的指導(dǎo)原則，政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，還沒(méi)有具體的追責(zé)程序規(guī)范，經(jīng)濟(jì)下行的壓力可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管放松，使新環(huán)保法的“鋼牙利齒”變松變軟。
一些配套規(guī)定跟不上，也影響實(shí)施效果。比如排污許可證制度和環(huán)境監(jiān)測(cè)法規(guī)，遲遲不能出臺(tái)，嚴(yán)重影響了排污總量和排污許可制度的實(shí)施以及環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的完善。另外，目前環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量嚴(yán)重不足、執(zhí)法能力不強(qiáng)，影響了環(huán)保制度和措施的執(zhí)行和遵守，也使新法實(shí)施效果大打折扣。
即使是被看作最有殺傷力的手段按日計(jì)罰，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)馬中也認(rèn)為5億多的罰款對(duì)全國(guó)來(lái)說(shuō)還是太少，與非法排污者的收益仍然不對(duì)等。這需要在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)一步改進(jìn)。環(huán)境公益訴訟全年案件數(shù)僅為53件，也讓一些專(zhuān)家對(duì)環(huán)保法針對(duì)環(huán)境訴訟主體的“苛刻”頗有微詞。報(bào)告也認(rèn)為，公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑和方式不足，環(huán)境公益訴訟對(duì)象和范圍限制仍顯過(guò)嚴(yán)。
對(duì)新環(huán)保法實(shí)施一年存在的問(wèn)題，報(bào)告給出了改善實(shí)施效果的一些建議，比如配套立法需抓緊制定和出臺(tái)，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和不同部門(mén)執(zhí)法合作機(jī)制亟須改善，環(huán)保督政問(wèn)責(zé)規(guī)范需更健全，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保責(zé)任要落實(shí)等。
“新環(huán)保法實(shí)施一年是合格的，在一年內(nèi)想把我們制定法律實(shí)施目的都達(dá)到，這是不可能的。”正如全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任呂忠梅所言，新環(huán)保法的鋼牙利齒有了，還要有咀嚼肌配合，才會(huì)有更大的殺傷力。這需要時(shí)間，也需要各界的努力。
